要真正發(fā)揮代理制度的作用，首先要弄清兩個問題。一是為了防止在執(zhí)行過程中代理建設(shè)制變形，各建設(shè)主體首先要明確代理建設(shè)制是什么，二是如何解決國家出資項目長期存在工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障問題。
從目前建筑市場現(xiàn)狀來看，代理制度需要將初步設(shè)計批準分為兩個階段進行，以實施階段為重點進行代理制度。
實施階段國家應以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線，對工程建設(shè)過程實施動態(tài)控制；國家作為委托方，委托社會專業(yè)化項目管理單位，改變傳統(tǒng)的由建設(shè)指揮部向使用單位負責的管理模式，改由代建單位向國家負責，確保國家投資資金得到有力控制；在實施階段，使用單位應負責項目建設(shè)的外部環(huán)境，包括建設(shè)用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營設(shè)計、監(jiān)理、招標代理等業(yè)務(wù)，但不宜自行承擔施工和采購任務(wù)，以提高自己的履約能力，合理轉(zhuǎn)移風險；國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負責代建單位的選擇、項目功能設(shè)計與變更的審查認定、建設(shè)資金的管理和工程項目的驗收等工作。
建設(shè)市場與代建制
理論上的建設(shè)市場應該是：需方首先提出建設(shè)項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾后，建設(shè)合同形成；實際上建設(shè)項目的主體情況很特殊、也很復雜。例如，在水利工程項目中，地方政府作為需求者提出了建設(shè)項目的功能要求，但由于沒有建設(shè)資金，需要國家資金，需求者的所有權(quán)(資金者)和使用權(quán)(用戶)分離。
目前國家出資方式有兩種。一是國家資金以資金注入方式援助地方政府，地方政府依然以獨立的需求方式建立建設(shè)部門，另一是隨著國家投資體制改革的實施，國家資金以投資方式進入非經(jīng)營性政府投資項目，國家作為資金方、地方|考試大|政府作為用戶合作成為項目的需求方，委托社會專業(yè)化項目管理部門建設(shè)部門。為了區(qū)分地方政府部門作為獨立需求者構(gòu)建設(shè)施的傳統(tǒng)指揮部模式，我們稱后者為代理制。
因此，代理制度具有
1、資金方面是國家，需要方面分戶和資金方。
2、建設(shè)者是社會專業(yè)化項目管理機構(gòu)，被稱為代理機構(gòu)。
常見的建設(shè)管理模式與代理制度的關(guān)系
項目管理制度
項目管理制度分項目管理服務(wù)和項目管理承包。由業(yè)主委托社會項目管理單位|考試大|對其項目管理行為進行咨詢、服務(wù)，稱作項目管理服務(wù)；由業(yè)主委托社會項目管理單位全權(quán)行使建設(shè)單位項目管理職能，稱作項目管理承包。
這種模式與代建制比較接近，只是由所有權(quán)和使用權(quán)合一的業(yè)主代替了所有權(quán)和使用權(quán)分離的地方政府和國家。理論上說，代建單位和建設(shè)單位一樣，都可以通過委托社會項目管理單位進行項目管理；但是實際上，由于代建單位本身就是項目管理單位，它不存在再次委托問題，因此可以理解為代建制是項目管理制的一種特殊形式。
在政府參與的項目建設(shè)中，項目管理制度與傳統(tǒng)指揮部模式相比，由于專業(yè)的社會專業(yè)項目管理機構(gòu)介入，解決了只有一次教訓，沒有兩次經(jīng)驗的問題，但在解決工期馬拉松、投資無底洞的問題上，筆者認為沒有實質(zhì)性的幫助。建議采用代建制模式來解決這一難題，即由國家投資主管部門委托社會專業(yè)化項目管理單位實施建設(shè)單位職能。
建設(shè)監(jiān)理制建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項目法人委托，依據(jù)國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準的項目建設(shè)文件、建設(shè)工程合同以及建設(shè)監(jiān)理合同，對工程建設(shè)實行的管理。
實際上是項目管理服務(wù)的特殊形式，目前實施的是施工階段的建設(shè)監(jiān)理制度，設(shè)計階段和招標階段的建設(shè)監(jiān)理還不成熟，實施較少。實施項目代理制度后，代理制度本身是社會專業(yè)項目管理機構(gòu)，一般不需要監(jiān)理機構(gòu)介入。但是，監(jiān)理部門也可以作為在建設(shè)市場繼續(xù)為項目法人提供項目管理服務(wù)和咨詢的社會專業(yè)化項目管理部門，為國家提供代理服務(wù)。
交鑰匙模式
由建設(shè)部門承包所有建設(shè)任務(wù)的建設(shè)管理模式。它是一種費用包干制，除此之外它和項目管理承包制相當接近。
由于“交鑰匙”模式采用費包干制風險較大，由社會專業(yè)化項目管理單位擔任建設(shè)主體已經(jīng)不大適合；一般應由具有一定規(guī)模的施工企業(yè)來實施較為合理，但這種模式的如何保證項目的使用壽命值得探討，因此筆者認為不適合公益性項目。
總承包模式（EPC）
建設(shè)單位將施工圖設(shè)計、預備采購和工程施工全部委托給一家單位實施的管理模式。該模模式可以降低建設(shè)部門的風險，將部分風險轉(zhuǎn)移到建設(shè)部門，因此無論是項目管理制度還是代理制度，建設(shè)部門都可以采用這種管理模式降低建設(shè)風險。