1城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督現(xiàn)狀

21世紀以來，國內(nèi)多個地區(qū)陸續(xù)開始大規(guī)模城市軌道工程建設，國家發(fā)展改革委發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，目前全國300多條軌道交通線路處于規(guī)劃設計和建設階段，總里程超過10000km，總投資超過1.5兆元。根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)，建設行政主管部門應對城市軌道交通工程質(zhì)量安全進行監(jiān)督。除2010年發(fā)行的5號文件和2014年3月發(fā)行的《城市軌道交通建設工程質(zhì)量檢驗辦法》等數(shù)量少的文件外，監(jiān)督依據(jù)都是住宅建筑和市政基礎設施工程質(zhì)量安全管理的相關規(guī)定。從事質(zhì)量安全監(jiān)督的機構也大多是住宅建筑和市政基礎設施工程的監(jiān)督機構。

2011年12月，南京市政府為加強軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)管，專門設立了南京市軌道交通建設工程質(zhì)量安全監(jiān)管站，是全國首家專門從事城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)管的監(jiān)管機構。此后，合肥、溫州、徐州等地也相繼成立了城市軌道交通工程專業(yè)監(jiān)管機構，負責本地區(qū)軌道交通工程建設質(zhì)量安全監(jiān)管工作。這突出了各地政府對城市軌道交通工程的重視，也反映了城市軌道交通工程與市政、住宅建設工程有很大差異。這種差異促進了城市軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督人員們必須不斷探索、研究工程質(zhì)量和安全監(jiān)督工作。

2城市軌道交通工程的特點

2.1建設模式多樣隨著國家工程建設領域投融資體制改革的加深，城市軌道交通工程建設管理模式也隨之變化發(fā)展，從政府設立的職能部門直接建設到實現(xiàn)企業(yè)化運營，到BT、bot和當前受歡迎的PPP模式，具體應用案例。此外，城市軌道交通線路長，需要與鐵路、道路交流，產(chǎn)生了很多代理建設的形式。這些模式的交替和同時出現(xiàn)，給建設管理者和工程監(jiān)督機構帶來了很多新問題，最突出的是責任的確認和劃分。2.2承包承包模式多種多樣現(xiàn)階段，城市軌道交通工程主要承包方式還是平行承包，沒有實現(xiàn)工程項目總承包。同時，由于專業(yè)多，建設部門直接承包部分專業(yè)工程，如接地網(wǎng)、幕墻等。此外，一些系統(tǒng)工程，如屏蔽門、FAS、AFC等工程承包商通常沒有施工安裝資格。這些現(xiàn)象與建筑行業(yè)的常規(guī)做法和部分規(guī)定不一致，但多年來，在全國各地逐漸形成了行業(yè)的普遍規(guī)律，監(jiān)督機構不能停止，必須正視這個問題。

2.3邊設計邊施工現(xiàn)象普遍城市軌道交通工程建設規(guī)模大，施工周期長，設計和審查圖的工作量非常大。此外，近年來，各地城市軌道交通工程蓬勃發(fā)展，員工和技術人員數(shù)量跟不上發(fā)展需求。這些因素普遍存在工程設計、審查和施工。2.4危險性大的部分項目工程數(shù)量多根據(jù)國家住宅建設部87號文的規(guī)定，城市軌道交通工程包括的危險大工程種類、數(shù)量極多，工程規(guī)模大，多數(shù)都是超過一定規(guī)模的危險大工程，根據(jù)《住宅建筑和市政基礎設施工程安全監(jiān)督工作規(guī)程》的規(guī)定，監(jiān)督需要增加監(jiān)督頻率，出席監(jiān)督。在監(jiān)管力度相對不足的情況下，采取哪些有效的監(jiān)管措施，是擺在安全監(jiān)管機構面前的現(xiàn)實問題。2.5專業(yè)多，系統(tǒng)相關度高的軌道交通工程除了通常的土建工程外，還包括軌道、供電、通信、信號、FAS、BAS、PSD、AFC等多個專業(yè)工程，各專業(yè)工程之間設置了不同的接口，通過軟硬件的連接和聯(lián)合調(diào)整

3質(zhì)量安全監(jiān)督工作的構想

城市軌道交通工程的特點，決定了其監(jiān)督不能生動現(xiàn)有的法律法規(guī)，不能以舊的經(jīng)驗、舊的方法進行監(jiān)督，監(jiān)督人員必須以實事求是的態(tài)度，不斷探索、實踐、精煉，總結適合城市軌道交通工程監(jiān)督的方法，最終形成完整的運行體系，為規(guī)范和保障后續(xù)線路建設提供必要的政策理論基礎。幾年來，圍繞確保工程質(zhì)量，加強安全生產(chǎn)的目標，我們進行了很多思考、嘗試，初步總結形成了比較完整的監(jiān)督構想(1)以法規(guī)為基準，兼顧實際操作。(2)整理各方關系，確保責任清晰。(3)行為監(jiān)督為主，實體監(jiān)督為輔。(四)嚴格行政執(zhí)法，推進兩次聯(lián)動。(五)政府購買服務，補充專業(yè)短板。(6)不斷總結研究，提高監(jiān)督效能。

4主要監(jiān)管措施

針對城市軌道交通工程的特點，在工程質(zhì)量安全監(jiān)管過程中，我們堅持以確保建設各方責任清晰、責任落實為原則，以規(guī)范各方質(zhì)量安全行為為為導向，采取各種措施，積極妥善處理工程監(jiān)管過程中的一些特殊問題。4.1充分發(fā)揮建設單位的主導作用與普通工程項目不同，城市軌道交通工程建設主體往往是固定的一兩家企業(yè)，目前存在多種建設模式，但建設單位，特別是代表政府行使建設管理職能的建設方的主導地位仍不容忽視。在監(jiān)管過程中，通過加強對建設單位的管理和合作，一方面規(guī)范建設方的行為，另一方面，通過他們在不同的標準段、線路之間推進點帶面，舉一反三式的問題處理方式，推進各管理制度的實施。

4.2明確各方法律地位和關系，確保責任落實4.2.1規(guī)范總承包管理城市軌道交通工程體積大，合理實施總承包有利于工程進度和質(zhì)量保證。但是，總包、分包公司如何監(jiān)督，實際工作一直很模糊。因此，我們特別關注總承包合同中雙方責任的規(guī)定，要求雙方根據(jù)國家工程總承包管理的相關要求明確責任分類。在監(jiān)管過程中，嚴格按照職責內(nèi)容監(jiān)管，尤其是總包是否履行總包職責，是否按照法律法規(guī)對分包單位進行管理加強監(jiān)管。這大大促進了總承包商的管理，促進了質(zhì)量安全責任的傳遞和執(zhí)行。

4.2.2規(guī)范集中發(fā)包工程的管理建設部門直接發(fā)包的分部工程(集中發(fā)包的接地網(wǎng)、幕墻工程等)涉及多個車站、多個土建工程部門，總包管理不足，日常管理、質(zhì)量檢查往往離開。因此，我們首先要求這樣的工程單獨監(jiān)督，接受監(jiān)督，其次要求建設公司負責這樣的工程的檢查和交付，最后要求建設公司在檢查合格后將相關資料交給所屬公司工程的承包商。對接地網(wǎng)等后期隱蔽的工程還應提供接地網(wǎng)平面配置竣工圖等基礎資料，確保工程質(zhì)量始終處于控制狀態(tài)。

4.2.3規(guī)范包工頭資質(zhì)管理對系統(tǒng)包工頭沒有施工資質(zhì)的問題，我們按照責任明確，責任落實有效的原則，要求明確有施工安裝資質(zhì)的單位承擔現(xiàn)場施工任務，建設單位、系統(tǒng)包工頭、施工單位簽署三方協(xié)議，明確各自的工作內(nèi)容和質(zhì)量安全責任。監(jiān)管機構將具體承擔施工任務的單位確定為日常監(jiān)管的重點對象，同時要求系統(tǒng)承包商、建設單位進行協(xié)同管理。

4.3實施提前介入監(jiān)管，確保質(zhì)量安全監(jiān)管不缺少城市軌道交通工程設計、審圖系逐步推進，進度要求緊張時，往往不能在辦理工程報告監(jiān)管手續(xù)時提供完整的圖形審查合格文件。對此，我們采取了提前介入監(jiān)督，逐步提交圖形審查文件的措施。辦事流程中，建設部門在整條線路報告監(jiān)督前，向建設行政主管部門提出監(jiān)督申請，說明階段性圖審等問題，批準后辦理提前介入監(jiān)督手續(xù)的具體監(jiān)督，嚴格要求施工內(nèi)容通過圖審，杜絕白圖施工。

4.4規(guī)范各檢查行為，促進過程管理4.4.1加強重要節(jié)點施工前條件檢查城市軌道交通工程包括大量危險性大的部分工程，施工安全風險高。為了提高安全監(jiān)督效率，我們從促進工程參加者提高安全意識開始，制定并實施了重要節(jié)點施工前條件檢查制度。明確了具體的檢查程序、需要檢查的具體節(jié)點和檢查的內(nèi)容和要求，監(jiān)督機構在日常監(jiān)督中，監(jiān)督各參加者實施該制度狀況和檢查效果。通過這一舉措，促進各方履行安全管理職責，有效防范施工安全風險。

4.4.2細分質(zhì)量檢驗程序，確保可靠性在過去相當長的時間里，城市軌道交通工程檢驗一直缺乏統(tǒng)一規(guī)范的要求。住房建設部42號文件的發(fā)表，在一定程度上明確了工程質(zhì)量檢查的相關內(nèi)容，但實際操作仍存在實際困難。圍繞確保檢查達到目的的基本原則，我們細分完善了檢查程序、要求，明確了主要分階段檢查、緩期檢查等概念的土建子部門工程在大面積隱蔽之前必須完成檢查的系統(tǒng)聯(lián)合調(diào)整合格是項目檢查的前置條件等要求。從南京地鐵三號線、四號線的實踐情況來看，這些做法取得了非常好的效果，已經(jīng)被參加者所接受。

4.5加強科學研究，不斷總結城市軌道交通工程作為新興產(chǎn)業(yè)，技術和管理都值得深入研究。為了提高監(jiān)督工作的科學性、前瞻性，我們結合自己監(jiān)督工作和工程監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的難點、盲點問題，積極開展各種研究工作，形成了一系列制度、方法，也有上升到地方標準的人。這對開拓管理構想，提高監(jiān)督工作水平，規(guī)范和領導行業(yè)發(fā)展起著非常積極的作用。隨著城市軌道交通工程的持續(xù)快速發(fā)展，監(jiān)管力度不足的問題越來越突出。為了提高監(jiān)督效果，我們還根據(jù)安全風險類別、企業(yè)事故發(fā)生率等因素實施了差異化監(jiān)督，利用政府采購服務的方式，彌補現(xiàn)有監(jiān)督人數(shù)少、專業(yè)不足的短板。同時，積極利用行政處罰、不良記錄、紅黃牌警告等行政手段結合企業(yè)信用評價、現(xiàn)場和市場有機聯(lián)動等調(diào)整手段，提高軌道交通工程質(zhì)量安全監(jiān)督效果。